Государственная система предоставления социальных гарантий населению в целом, и одного из его самых больших и сложных компонентов – системы пенсионного обеспечения в частности, в истории современного суверенного Кыргызстана и в его сегодняшнем настоящем нередко становится предметом политического торга между населением и его правящей элитой.
За годы независимости, последовавшие после распада СССР, Кыргызстан, как и многие другие бывшие союзные государства, столкнулся с огромным количеством проблем, в том числе и в социально-экономической сфере. В 1991 году расходы на социальное обеспечение в Кыргызстане составляли 6% ВВП и республика получала значительные дотации из Москвы. После обретения независимости ВВП Кыргызстана из-за прекращения дотаций резко снизился – до 52% от уровня 1990 г. Доля сельского хозяйства, неофициальной торговли и сектора услуг, которые вносили наименьший вклад в пенсионную систему, возросла в ВВП страны, а доля производства, транспорта и коммуникаций, которые ранее были самыми существенными источниками пополнения пенсионного фонда, сократилась.
В 1994 г. из-за недостаточности средств в пенсионной системе средний размер пенсии в Кыргызстане снизился до 70% от уровня 1990 г. Появились проблемы со своевременностью выплат пенсий в денежном выражении, широко распространилась практика выдачи пенсий в виде товаров и услуг. В результате, несмотря на относительно низкую численность пенсионеров среди населения Кыргызстана – около 10%, пенсионное обеспечение оказалось тяжелым бременем для государства. Все это в свою очередь побудило к поиску решения возникших проблем для выхода из сложившейся критической ситуации в обществе. И решение не заставило себя долго ждать: от различных международных финансовых организаций и институтов, и в основном на не безвозмездной основе последовали многочисленные консультации и рекомендации по реформированию практически всех областей жизнедеятельности молодого кыргызского государства. Последовала череда реформ, плоды которых мы уже пожинаем сегодня. В рамках данных реформ соответствующим образом менялись и трансформировались законодательство, а вместе с ним и заложенные с советских времен социально-экономические взаимоотношения между государством и обществом.
В начале пенсионных реформ Кыргызстан выбрал, так называемую, «условно накопительную систему» (УНС). В соответствии с ней пенсионные взносы «аккумулировались» на виртуальном индивидуальном пенсионном счете работника, но не сберегались, вместо этого они использовались для выплаты пенсий текущим пенсионерам. В рамках данной реформы в 1997 г. в пенсионное законодательство Кыргызстана был внесен ряд значительных изменений:
постепенное повышение пенсионного возраста с 60 до 63 лет для мужчин и с 55 до 58 лет для женщин;
аннулирование ряда льгот, в частности, раннего выхода на пенсию для представителей некоторых профессий и групп населения;
трехкомпонентная пенсионная система: гарантированная базовая пенсия каждому пенсионеру с достаточным стажем; пенсионное обеспечение в соответствии с трудовым вкладом работника, исчисляемое как процент от средней заработной платы до 1996 г.; индивидуальные пенсионные взносы, накопленные на счету пенсионера.
Предпринятые меры в некоторой степени помогли сократить долги по выплатам пенсий. Расходы пенсионного фонда снизились с 6,9% от ВВП в 1996 г. до 5% в 2008 г. Многомесячные задержки по выплатам пенсий были устранены. Пенсионная система стала в какой то мере эффективнее защищать пожилых людей от крайней степени бедности: домохозяйства с пенсионерами на 20% меньше подвержены риску бедности, чем домохозяйства без пенсионеров. Конечно, во многом этому способствовало и общее оздоровление экономики страны.
Однако пенсии все еще оставались низкими, уровень замещения (соотношение средней пенсии к средней заработной плате) составлял лишь половину уровня замещения до провозглашения независимости Кыргызстана. Таким образом, главная цель пенсионной реформы – финансовая стабильность пенсионной системы не была достигнута. В этом сыграла свою роль и до сих пор имеет место непоследовательность действующей пенсионной политики государства и ее большая зависимость от политической конъюнктуры. Одним из основных заявленных принципов реформирования пенсионной системы является обеспечение конституционного права граждан на справедливое и адекватное пенсионное обеспечение, в которой пенсионные выплаты соответствуют осуществленным пенсионным взносам в систему пенсионного страхования.
Ярким примером такой непоследовательности в поддерживаемой пенсионной политике со стороны правительства является порядок установления различных видов надбавок и доплат к пенсиям. В соответствии с Законом «О государственном пенсионном социальном страховании» надбавки к пенсиям следующих категорий получателей пенсий устанавливаются в процентах к установленному расчетному показателю (100 сомов):
инвалидам войны и приравненным к ним лицам;
гражданам, репрессированным по политическим мотивам в 1930-1950 годы, необоснованно привлеченным к уголовной ответственности и впоследствии реабилитированным;
инвалидам I группы по зрению;
лицам, принимавшим участие в ликвидации последствий аварии на ЧАЭС и пострадавшим на других атомных объектах гражданского или военного назначения;
пенсионерам, получающим пенсию по возрасту и по инвалидности, достигшим 80 лет;
лицам, награжденным нагрудным знаком «Почетный донор Кыргызской Республики» или «Почетный донор СССР», инвалидам I группы, а также одиноким пенсионерам II группы, нуждающимся в посторонней помощи;
бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период второй мировой войны;
лицам, работавшим на предприятиях, в учреждениях и организациях города Ленинграда в период блокады и лицам, награжденным знаком «Жителю блокадного Ленинграда»;
матерям, награжденным орденами «Мать-героиня» или «Баатыр эне».
На сегодняшний день размеры надбавок к пенсиям данных категорий получателей установлены в размерах от 50 до 1000 сомов. Кроме того, из республиканского бюджета осуществляется выплата надбавок к пенсиям граждан, имеющих особые заслуги перед Кыргызской Республикой. Для данной категории получателей в соответствии с постановлением Правительства КР «Положение о пенсиях за особые заслуги» надбавки к пенсиям устанавливаются в следующих процентах к начисленному размеру пенсии:
120% – Героям СССР, награжденным орденами «Славы» и «Манаса» трех степеней, занимавших должности Торага ЖК и Премьер-министра КР;
80% – Героям соцтруда, имеющим звание «Кыргыз баатыры», награжденным орденом «Манас» 1 степени;
75% – награжденных орденами «Трудовой славы» трех степеней, орденом «Манаса» 2 степени;
60% – награжденным орденом «Ленина», орденом «Манаса» 3 степени, званием «Народный» или «Заслуженный» при наличии других медалей или Почетных грамот СССР и КР, депутатам Верховного Совета СССР и ЖК КР;
неработающим пенсионерам, имеющим звание «Народный», пенсия увеличивается на 100%.
Назначение и выплата вышеуказанных надбавок к пенсиям осуществляется в соответствии с действующим Законом «О государственном пенсионном социальном страховании» из средств республиканского бюджета. В соответствии со ст.2 данного Закона вопросы государственного пенсионного социального страхования запрещается включать в другие законы, кроме случаев, предусмотренных Законом «О пенсионном обеспечении военнослужащих.
Однако, несмотря на это соответствующая норма в области пенсионного обеспечения была внесена в Закон «О статусе судей». В соответствии со ст.33 Закона КР «О статусе судей» при освобождении от должности судьи при наличии стажа 15 и более лет выплачивается единовременное пособие в размере среднего месячного заработка за каждый год работы судьей, но не менее годовой заработной платы.
Судьям, достигшим пенсионного возраста, освобожденным от должности и в отставке, начисляется надбавка к назначенной пенсии, в размерах:
– при стаже работы судьей от 15 до 20 лет – надбавка 1,5-кратном размере от назначенной пенсии;
– при стаже работы судьей от 20 до 25 лет – надбавка в 2-кратном размере от назначенной пенсии;
– при стаже работы судьей от 25 и более лет – надбавка в размере 2,5 – кратном размере от назначенной пенсии.
Более того, для судей конституционного суда стаж судебной работы для определения размера надбавки исчисляется с учетом всего стажа работы по юридической специальности.
Однако, такие пенсионные привилегии для судей не ограничились только судебным корпусом, аналогичные правила при назначении пенсий теперь пытаются установить для себя и органы прокураторы КР. Так, в соответствии с внесенными 29 февраля 2012 года поправками в Закон КР «О прокуратуре КР» надбавки к пенсиям прокуроров и следователей прокуратуры устанавливаются в следующих размерах:
– при стаже работы от 15 до 20 лет – надбавка 1,5-кратном размере от назначенной пенсии;
– при стаже работы от 20 до 25 лет – надбавка в 2-кратном размере от назначенной пенсии;
– при стаже работы от 25 и более лет – надбавка в размере 2,5 – кратном размере от назначенной пенсии.
При этом в учитываемый для начисления пенсии стаж работы включается и служба в вооруженных силах.
В свете вышеизложенного, возникает объективный вопрос, почему, к примеру, участнику Второй Мировой войны или же участнику ликвидации последствий аварии на ЧАЭС надбавки устанавливаются от установленного расчетного показателя, то есть от 100 сомов, а судьям, прокурорам и следователям прокуратуры или же депутатам Жогорку Кенеша от назначенного размера пенсий.
Получатели
количество получателей
(чел)
средняя пенсия
(сомов)
средний размер надбавки (сомов)
доля надбавки в среднем размере пенсии, %
Инвалиды войны
730
3 827
473
12,4
Участники войны
1 989
4 129
413
10,0
Репрессированные граждане
34
2 900
101
3,5
Доноры
823
3 210
55
1,7
Пенсионеры в возрасте свыше 80 лет
30 969
2 586
53
2,0
Инвалиды 1 группы
5 247
2 293
52
2,3
Инвалиды по зрению
1 954
1 352
157
11,6
Инвалиды 2 группы – одинокие
48
2 210
51
2,3
Ликвидаторы аварии на ЧАЭС
125
3 674
360
9,8
Пенсионеры за особые заслуги
2 558
9 485
3 609
38,0
Надбавки к пенсиям судей
41
29 088
22 332
76,8
*Данные за 2010 год.
По каким соображениям государственной безопасности, или же исходя из каких норм социальной справедливости, этики и морали устанавливается такой порядок начисления надбавок к пенсиям? Ведь вполне очевидно, что участники войны, репрессированные граждане, ликвидаторы последствий атомных аварий, инвалиды, получившие увечья в боевых действиях в Афганистане или в баткенских событиях были направлены туда в свое время государством, рисковали своими жизнями и здоровьем. Для данных категорий получателей пенсий размер надбавки в среднем, как видно из выше представленной таблицы, составляет всего около 400 сомов. Тогда как для судей, прокуроров и следователей прокуратуры, депутатов Жогорку Кенеша устанавливаются такие огромные надбавки к пенсиям практически вне зависимости от их послужного списка, морального права или же оценки их реальной финансовой нуждаемости в такого рода гарантиях со стороны государства за счет средств республиканского бюджета, то есть за счет средств налогоплательщиков.
Такие очевидные перекосы в поддерживаемой государственной политике в области пенсионного обеспечения подрывают основы доверия у населения к пенсионной системе в целом, и практически сводят на нет все усилия предыдущих этапов реформ по обеспечению справедливости, адекватности и эффективности действующей системы пенсионного обеспечения Кыргызстана.